Derecho Administrativo Colombiano — Empleo Público y Función Pública
**LA FIGURA DE LA “GESTORA SOCIAL” EN COLOMBIA:
NATURALEZA JURÍDICA, LÍMITES Y RIESGOS EN EL USO DE RECURSOS PÚBLICOS**
RESUMEN
El presente artículo examina la naturaleza jurídica de la denominada “Gestora Social” en Colombia desde la perspectiva del derecho administrativo y el régimen del empleo público. A partir del análisis de la Constitución Política de 1991, la Ley 909 de 2004, el Decreto Ley 785 de 2005 y la Ley 136 de 1994, se establece que dicha figura no constituye un empleo público ni forma parte de la estructura administrativa del Estado. No obstante, se precisa que su existencia como rol protocolario o de apoyo social no es per se ilegal. La irregularidad jurídica surge cuando se le asignan funciones públicas, se le permite administrar recursos o actuar con respaldo institucional sin competencia legal, lo cual puede generar responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales.
Palabras clave: gestora social, empleo público, legalidad, función pública, responsabilidad estatal, Colombia.
I. INTRODUCCIÓN
En diversos municipios de Colombia se ha generalizado la figura de la denominada “Gestora Social”, usualmente ejercida por la cónyuge o compañera permanente del alcalde. Este rol suele involucrar actividades de carácter social, comunitario o asistencial, con visibilidad institucional.
Sin embargo, esta práctica ha generado debates jurídicos relevantes: ¿se trata de un cargo público?, ¿tiene sustento normativo?, ¿puede administrar recursos del Estado?
El presente artículo tiene como propósito delimitar jurídicamente esta figura, diferenciando entre su posible existencia como rol social y los escenarios en los cuales su ejercicio puede vulnerar el ordenamiento jurídico colombiano.
II. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ESTADO DE DERECHO
El artículo 6 de la Constitución establece que los servidores públicos son responsables no solo por infringir la ley, sino también por extralimitar sus funciones. A su vez, el artículo 122 dispone que no habrá empleo público sin funciones previamente definidas en la ley o reglamento, y que estos deben estar contemplados en la planta de personal.
Este marco normativo permite afirmar que:
- Todo empleo público requiere creación legal o reglamentaria
- Debe estar en la planta de personal
- Debe tener funciones definidas y remuneración presupuestada
En consecuencia, la figura de “Gestora Social” no puede considerarse un empleo público, ya que no cumple con estos requisitos.
No obstante, ello no implica automáticamente su ilegalidad, sino que obliga a analizar la naturaleza real de las funciones que desempeña.
III. EL RÉGIMEN DEL EMPLEO PÚBLICO EN COLOMBIA
La Ley 909 de 2004 establece que los empleos públicos se clasifican en:
- Carrera administrativa
- Libre nombramiento y remoción
- Período fijo
- Trabajadores oficiales
Esta clasificación es cerrada. La figura de “Gestora Social” no encaja en ninguna categoría, lo que confirma que no es un cargo público.
Asimismo, el Decreto Ley 785 de 2005 define la nomenclatura y clasificación de los empleos territoriales (niveles directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial), sin contemplar dicha figura.
Por tanto:
La “Gestora Social” no hace parte del sistema de empleo público colombiano ni puede integrarse válidamente a la estructura administrativa.
IV. ORGANIZACIÓN MUNICIPAL Y LÍMITES DEL ALCALDE
La Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, regula la organización de los municipios y las competencias del alcalde.
El alcalde tiene facultad nominadora, pero limitada a los cargos existentes en la planta de personal.
En este contexto:
- No puede crear cargos por fuera de la ley
- No puede asignar funciones públicas a particulares sin habilitación normativa
Sin embargo, la existencia de un rol social no formal —sin funciones públicas ni remuneración— no está prohibida en sí misma.
V. NATURALEZA JURÍDICA DE LA “GESTORA SOCIAL”
Desde el punto de vista jurídico-administrativo, la “Gestora Social” puede entenderse como:
- Un rol protocolario o simbólico
- Una actividad voluntaria de apoyo social
- Una figura sin vínculo laboral con el Estado
Esta interpretación ha sido consistente con conceptos de entidades como el Departamento Administrativo de la Función Pública.
En consecuencia:
La figura es jurídicamente admisible únicamente cuando no implica ejercicio de funciones públicas ni uso de recursos estatales.
VI. LÍMITES CONSTITUCIONALES Y RIESGOS JURÍDICOS
Los problemas surgen cuando esta figura desborda su carácter informal. En particular, se configuran riesgos cuando:
- Dirige programas institucionales
- Imparte órdenes a funcionarios
- Administra recursos públicos
- Representa oficialmente a la entidad
Estas situaciones pueden vulnerar:
- El principio de legalidad (arts. 6 y 122 C.P.)
- La función administrativa (art. 209 C.P.)
- El régimen disciplinario vigente (Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021)
Además, pueden generar conflictos de interés cuando existe relación personal con el alcalde.
VII. RESPONSABILIDADES DERIVADAS
7.1. Responsabilidad disciplinaria
Se configura cuando servidores públicos permiten o facilitan el ejercicio indebido de funciones.
Las faltas pueden incluir:
- Abuso de función
- Desviación de poder
- Uso indebido de bienes del Estado
7.2. Responsabilidad fiscal
De acuerdo con la Ley 610 de 2000, existe responsabilidad cuando hay detrimento patrimonial derivado del uso indebido de recursos públicos.
Esto aplica si se financian actividades sin soporte legal.
7.3. Responsabilidad penal
El Ley 599 de 2000 contempla delitos como:
- Peculado por uso
- Contrato sin cumplimiento de requisitos legales
- Abuso de autoridad
Su configuración depende de las circunstancias concretas.
VIII. USO DE LA FUERZA PÚBLICA
La Policía Nacional de Colombia, conforme al artículo 218 constitucional y la Ley 1801 de 2016, tiene funciones orientadas a la convivencia y seguridad ciudadana.
El apoyo a eventos comunitarios puede ser legítimo, siempre que:
- Exista justificación de orden público
- Se ajuste a la normatividad
- No responda a intereses particulares
De lo contrario, podría configurarse uso indebido de la fuerza pública.
IX. MECANISMOS DE CONTROL CIUDADANO
Los ciudadanos cuentan con herramientas como:
- Derecho de petición (Ley 1755 de 2015)
- Acción popular (Ley 472 de 1998)
- Veedurías ciudadanas (Ley 850 de 2003)
- Denuncias disciplinarias y fiscales
X. CONCLUSIONES
- La “Gestora Social” no es un empleo público ni hace parte de la estructura del Estado.
- Su existencia como rol social o protocolario no es ilegal en sí misma.
- La ilegalidad surge cuando ejerce funciones públicas o maneja recursos sin competencia legal.
- En estos casos pueden generarse responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales.
- El principio de legalidad sigue siendo el límite fundamental de toda actuación administrativa.
REFERENCIAS NORMATIVAS
Ley 2094 de 2021
Constitución Política de Colombia de 1991
Ley 136 de 1994
Ley 472 de 1998
Ley 599 de 2000
Ley 610 de 2000
Ley 850 de 2003
Ley 909 de 2004
Decreto Ley 785 de 2005
Ley 1474 de 2011
Ley 1551 de 2012
Ley 1755 de 2015
Ley 1801 de 2016
Ley 1952 de 2019
